Налоги – не единственная проблема независимых нефтяных компаний. Правовое поле деятельности этих компаний-недропользователей нуждается в осмыслении и корректировке.
Дискуссии о необходимости государственной поддержки независимых нефтегазовых компаний уже столько лет, что вспомнить все ее этапы практически невозможно. Зато вполне по силам обозначить ее особенность: в основном разговоры идут о необходимости изменения налогового режима, и в последние годы они традиционно сосредоточены вокруг включения отдельных месторождений в периметр НДД. Трудно спорить: фискальный аспект, безусловно, является одним из определяющих. И ему, вероятно, будет посвящена одна из ближайших публикаций в "Нефтегазовой вертикали".
В течение последних двух лет тема получила дополнительный импульс благодаря обсуждению в Совете Федерации, где было проведено несколько круглых столов и совещаний. После чего был обновлен состав и даже прошли заседания профильной межведомственной рабочей группы при Минэнерго России. Но, как указано выше, обсуждение там сводится к НДД. Полагаю, что в обсуждение проблем ННК необходимо включить более широкий спектр вопросов, и при этом не только в качестве общих замечаний, но и конкретных предложений по всем применимым темам.
В данной статье хотелось бы остановиться на двух, на мой взгляд, принципиальных аспектах: нормативном определении понятия "независимая нефтегазовая компания" и определении места регионов в системе стимулирования недропользования.
Описанные ниже формулировки применительно к ННК являются новыми, поэтому предлагаю всем, кто заинтересован в профессиональном обсуждении темы и создании максимально эффективной регуляторной среды в данной области, высказать свои соображения на страницах "Нефтегазовой вертикали". Предполагаю, что издание может стать достойной площадкой для публичного обсуждения.
Об определении понятия "независимая нефтегазовая компания"
Убеждать читателей в необходимости данного нормативного определения – значит впустую тратить их внимание и время ввиду очевидности наличия белого пятна в данной области правового регулирования. Всякий раз дискуссия о поддержке ННК сводится к обсуждению налогового стимулирования (в части ресурсных налогов) малых и очень малых нефтяных месторождений, тем самым предмет дискуссии искусственно подменяется. Вместе с тем у вопроса довольно длинная история.
Дело в том, что еще в августе 2015 года в Минэнерго России состоялось совещание, на котором среди прочего обсуждались и критерии выделения группы так называемых независимых, в том числе малых нефтяных компаний. Протокол данного совещания был утвержден действующим в то время заместителем министра энергетики РФ К.В. Молодцовым. В соответствии с документом к критериям выделения указанной группы организаций были отнесены:неаффилированность с ВИНК (в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О защите конкуренции" и статьей 6 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью");
отсутствие собственных НПЗ, входящих в реестр НПЗ Минэнерго России;
отсутствие в уставных капиталах доли (вклада) Российской Федерации более 50 процентов;
непринадлежность к организациям, ведущим деятельность на условиях СРП;
лимит добычи, определяющий статус малой нефтяной компании, менее 50 тыс.тонн в год.
Не возьмусь оценивать актуальность и необходимость обсуждения критерия объема добычи – по моему мнению, данный вопрос является оценочным, своего рода предметом торга и подлежит обсуждению и согласованию в ходе "тонкой настройки" определения. Что же до прочих критериев, то, на мой взгляд, и по истечении прошедшего времени они остаются актуальными и могут быть положены в основу искомого нормативного определения. Скажу более – не вполне ясно, почему, сказав "а", Минэнерго России до настоящего времени не сказало в этом вопросе и "б". Но не будем делать предположения на этот счет, а обратимся к тому, как могло бы выглядеть формальное законодательное определение ННК на основе вышеуказанных критериев.
Для этого стоит напомнить, что терминология в части определения НПЗ довольно подробно проработана в главе 22 Налогового кодекса РФ, в той ее части, которая касается свидетельств в частности ( к примеру, статья 179.7 НК РФ) и применения акциза на нефтяное сырье в целом. В отношении остальных из вышеприведенных критериев формулировки в целом не представляются сложными.
Исходя из этого, предлагается рассмотреть следующее определение ННК (или независимых нефтегазодобывающих организаций):
1. Независимой нефтегазодобывающей организацией признается организация, которой в соответствии с приобретенной лицензией предоставлен (предоставлены) участок (участки) недр в пользование для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья и которая одновременно отвечает следующим условиям:
данная организация не входит в одну группу лиц, определяемую в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, с другими организациями, которым принадлежат на праве собственности и (или) ином законном основании производственные мощности, необходимые для осуществления технологических процессов (хотя бы одного вида) по переработке углеводородного сырья;
данной организации либо иным организациям, в которых прямо или косвенно участвует данная организация, не принадлежат на праве собственности и (или) ином законном основании производственные мощности, необходимые для осуществления технологических процессов (хотя бы одного вида) по переработке углеводородного сырья;
в данной организации прямо или косвенно не участвуют организации, которым принадлежат на праве собственности и (или) ином законном основании производственные мощности, необходимые для осуществления технологических процессов (хотя бы одного вида) по переработке углеводородного сырья;
доля Российской Федерации в уставном капитале данной организации не превышает 50 процентов;
данная организация не участвует в отношениях, регулируемых Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".
2. Реестр независимых нефтегазодобывающих организаций ведется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса по форме и в порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации".
Организационная структура Роснедр (отсутствие управлений на территории отдельных субъектов РФ) снижает эффективность взаимодействия со стороны как региональных администраций, так и самих недропользователей
Как можно видеть, помимо формального изложения упомянутых критериев, в данном определении предложено в качестве регулятивного механизма предусмотреть специальный реестр ННК. Представляется, что его наличие сделает механизм более гибким и позволит избежать чрезмерных дискуссий по поводу собственно критериев.
Помимо прочего, предстоит также решить вопрос и о законодательном акте, в котором могло бы присутствовать данное определение. Ситуация здесь осложняется отсутствием в России отраслевого закона ("О нефти" либо "О государственном регулировании нефтяной отрасли"), но это не является критичным.
Роль субъектов Российской Федерации в управлении фондом недр и в процессе контроля недропользователей
I. Необходимость усиления роли субъектов РФ в управлении фондом недр
Действующая в настоящее время система распределения участков недр все в большей степени требует своей проверки на соответствие принципу, изложенному в статье 72 Конституции РФ – вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отказавшись в свое время от принципа "двух ключей", государство фактически передало федеральному органу управления государственным фондом недр решение вопроса о предоставлении полномочий регионам в области недропользования. На законодательном уровне данный подход реализован путем разграничения перечня участков недр федерального значения (ст. 2.1. Закона РФ "О недрах") и местного значения (ст. 2.3. Закона РФ "О недрах"). Таким образом, субъекты РФ фактически отстранены от участия в распределении наиболее интересных месторождений и территорий, имеющих значительный инвестиционный потенциал.
Реализация подобного принципа распределения резко снизила возможности отстаивать интересы субъектов РФ в плане привлечения инвесторов на свои территории, установления условий пользования недрами, а кроме того, во многом лишила их правовой основы контроля за деятельностью предприятий-недропользователей, что стало приводить к кратному увеличению нарушений при осуществлении недропользования в регионах.
Также стоит отметить организационную структуру Роснедр (отсутствие управлений на территории отдельных субъектов РФ), которая снижает эффективность взаимодействия со стороны как региональных администраций, так и самих недропользователей. Одной из серьезных проблем является также непредоставление органам исполнительной власти субъектов РФ информации о предстоящих аукционах на территории соответствующих регионов, неприглашение представителей заинтересованных ведомств на ежегодные заслушивания программ ГРР и неинформирование о результатах этих слушаний.
Эти и иные особенности сложившегося взаимодействия приводят к мысли о необходимости определенных преобразований в данной сфере, к которым можно отнести нижеследующие.
1. Возврат к политике "двух ключей", при которой формирование программ лицензирования было прерогативой субъекта РФ. Субъект имел равные права с федеральным центром и подписывал со своей стороны выдаваемые лицензии на право недропользования по всем объектам, расположенным на его территории. Соответственно, субъект, со своей стороны, контролировал выполнение обязательств недропользователями и вносил предложения по досрочному прекращению лицензий в соответствующих случаях.
Реализация данного предложения потребует внесения соответствующих изменений в Закон "О недрах" и ряд подзаконных актов, но представляется наиболее оптимальным с точки зрения защиты интересов субъектов РФ в области управления фондом недр.
2. Включение в перечни участков недр местного значения мельчайших месторождений (С1 до 1 млн т извлекаемых УВ) и территорий с предполагаемыми ресурсами Dл до 5 млн т (эта градация подлежит обсуждению) – "низкоперспективных участков".
Данный вариант перераспределения полномочий продиктован тем, что подобные участки (месторождения) не пользуются спросом у крупных и средних компаний и поэтому практически выпадают из программ лицензирования территорий. Малый бизнес, в свою очередь, редко имеет возможность пролоббировать на федеральном уровне включение интересующих его территорий в программу распределения недр. При этом такие объекты могут существенно повысить инвестиционную привлекательность субъекта РФ.
Подобный подход привлекателен тем, что является самым простым по механизму реализации, поскольку не создает правовых новаций. Само понятие "участки недр местного значения" уже закреплено законом, механизм их введения в хозяйственный оборот отработан и не требует принятия дополнительных правовых норм.
3. Делегирование субъекту РФ отдельных функций федерального центра по управлению фондом недр в части:самостоятельного выбора субъектом РФ участков и формирования программ лицензирования "низкоперспективных участков" – территорий и месторождений с предполагаемыми ресурсами/запасами Dл/С1 до 5 млн т/1млн т;
самостоятельной организации и проведения аукционов по предоставлению права пользования недрами (с учетом интересов федерального центра в плане передачи ему части стартовых платежей по результатам аукциона);
формирование условий пользования недрами – определения пакета обязательных для выполнения недропользователем условий (в рамках заключаемого договора с субъектом РФ или в иной форме), в частности – обязательного проведения некоторого объема ГРР;
установление обязательного условия – регистрации предприятия-недропользователя на территории субъекта РФ;
предоставление в пользование участков недр только независимым нефтяным компаниям;
осуществление контроля со стороны уполномоченного органа субъекта РФ за деятельностью недропользователя;
досрочного отзыва лицензий, выданных в рамках настоящего разграничения полномочий.
Субъекты РФ фактически отстранены от участия в распределении наиболее интересных месторождений и территорий, имеющих значительный инвестиционный потенциал
Данный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен. При этом предлагаемый вариант представляется в наибольшей степени компромиссным, но при этом и сложным с точки зрения практической реализации. Это связано с тем, что для него необходимо определить и нормативно закрепить целый ряд понятий и механизмов:механизм делегирования субъекту РФ функций федерального центра по управлению фондом недр (необходимо определить, кто и как будет осуществлять такое делегирование, каким образом оно будет оформляться, будет ли это единовременная передача полномочий (по всему списку объектов) или такая передача будет происходить по каждому объекту);
список "низкоперспективных участков" на территории субъекта РФ и механизм его утверждения (необходимо регламентировать способ формирования списка);
определить, какие функции и полномочия будут делегироваться (состав и пределы полномочий), будет ли этот перечень применим ко всем участкам из списка или предполагается дифференциация полномочий (и в какой части) для каждого участка;
определить, кто конкретно (какой орган) на территории субъекта РФ будет осуществлять делегированные полномочия (или это будут несколько органов: управление фондом недр – один, а контрольные функции – другой и т. п.).
Очевидно, что решить все вопросы внесением поправок в один документ не удастся, поэтому при выборе данного варианта необходим тщательный анализ действующего законодательства и подготовка пакета соответствующих поправок и дополнений, а возможно, и принятия новых документов. Вместе с тем, достигнутая эффективность регулирования может в полной мере окупить трудозатраты по его реализации.
II. Усиление роли субъекта РФ в контроле недропользователей
В современной ситуации субъект РФ практически лишен полномочий по контролю за действиями предприятий-недропользователей на своей территории. Весь контроль осуществляется федеральными ведомствами (Роснедра, Росприроднадзор, Ростехнадзор). При этом сокращение численности этих ведомств приводит к тому, что функция контроля страдает в первую очередь. Дополнительным фактором ослабления контроля стало введение мораториев на проведение проверок предприятий-пользователей недр. Все это приводит к ослаблению контроля за пользованием недрами на территории субъектов РФ. И если крупные недропользователи имеют собственные внутренние механизмы контроля, то мелкие практически бесконтрольны. Данное обстоятельство требует усиления роли субъекта РФ в области контроля над процессом пользования недр на своей территории.
Малый бизнес редко имеет возможность пролоббировать на федеральном уровне включение интересующих его территорий в программу распределения недр
Возможными направлениями в этой области могли бы стать:
1. Создание специального органа субъекта РФ (наделение специальными полномочиями), осуществляющего оперативный контроль (надзор) за деятельностью предприятий-недропользователей, ведущих свою деятельность (имеющих лицензии на право пользования недрами) на территории данного субъекта Федерации.
Сегодня субъект РФ фактически лишен информации о функционировании на его территории опасных производственных объектов и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в области недропользования. Функции контроля над ними перераспределены между федеральными ведомствами. При этом предприятия-недропользователи (среди остальных производственных предприятий) представляют наибольшую опасность с точки зрения промышленной и экологической безопасности, поскольку работают исключительно на опасных производственных объектах, и их деятельность связана с непосредственным воздействием на окружающую среду. Существующая система контроля не позволяет вести оперативный (в промежутках между плановыми проверками, которые осуществляются один раз в три года) надзор за деятельностью предприятий-недропользователей.
Поэтому одним из направлений контроля данного органа должен стать оперативный контроль со стороны субъекта РФ за деятельностью недропользователей в промежутках между проверками федеральных органов (по любым направлениям деятельности – от выполнения ГРР и осуществления добычи до эксплуатации ОПО и НВОС).
Для этой цели необходимо будет сформировать собственную специализированную базу данных, включающую в себя ГИС Роснедра, реестры ОПО и НВОС предприятий-недропользователей, осуществляющих деятельность на территории субъекта РФ. Для ее создания и функционирования необходимо будет наладить обмен данными с держателями федеральных реестров ОПО и НВОС и на законодательном уровне внести соответствующее требование о возможности внесения изменений в реестры только после соответствующего уведомления субъекта РФ.
Еще одним направлением деятельности данного органа могло бы стать осуществление контроля выполнения предприятиями-недропользователями предписаний, выданных по результатам проверок федеральных органов. Для этого необходимо разработать и принять на уровне соответствующего нормативного документа (федерального или местного уровня) механизм разработки предприятиями планов мероприятий по выполнению предписаний федеральных органов и организации контроля за выполнением этих мероприятий со стороны контролирующего органа субъекта Федерации. При этом контролирующий орган должен быть уполномочен предоставлять в органы, выдавшие предписание, результаты своей проверки мероприятий по выполнению предписаний федеральных органов. Таким образом, будет существенно повышена эффективность контрольных и надзорных мероприятий федеральных органов.
2. Принимая во внимание полное отсутствие контроля по такому важному вопросу, как законность строительства производственных объектов, которые впоследствии используются предприятиями-недропользователями при осуществлении процесса пользования недрами (добыча, сбор, подготовка и транспортировка продукции), предлагается организовать проверку соблюдения деятельности недропользователей в области получения и реализации разрешений на строительство таких объектов, самого процесса строительства и получения разрешений на ввод в эксплуатацию таких объектов.
Организация контроля по данному направлению может и должна быть осуществлена на уровне субъекта РФ, поскольку большая часть (порядка 90%) разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию осуществляется администрациями муниципальных образований.
Возможный вариант – вышеописанное наделение такими полномочиями специального органа.
3. Введение обязательной отчетности на уровне субъекта РФ для предприятий-недропользователей о деятельности, связанной с недропользованием.
Существующая система текущей отчетности (в области недропользования) фактически затрагивает только объемы добычи, динамику изменения запасов, контролируемых предприятием и отчасти объемы выполнения геологоразведочных работ.
Предлагается обеспечить введение периодической отчетности перед уполномоченным органом субъекта РФ, для чего разработать список соответствующих показателей.
Помимо периодической отчетности целесообразно также введение требования предоставления предприятиями-недропользователями субъекту РФ результатов мероприятий по мониторингу по объектам недропользования, осуществляемых в рамках действующего законодательства.
4. Для повышения эффективности контроля со стороны субъекта РФ предлагается наделить его (специально уполномоченный им орган) правом на выход в профильные (контролирующие) ведомства с предложением о приостановке работ на объектах недропользования в случае выявленных нарушений при эксплуатации ОПО и НВОС (возможный вариант – через проведение внеочередной проверки).
5. Предоставить субъекту РФ (уполномоченному органу) право наложения запрета на эксплуатацию объектов, эксплуатирующихся без получения разрешений на ввод в эксплуатацию (самостоятельно или в рамках взаимодействия с уполномоченным федеральным органом).
6. Предоставить субъекту РФ право самостоятельно (по представлению уполномоченного органа) обращаться к распорядителю недр с требованием о досрочном прекращении действия лицензии на право пользования недрами, если в процессе проверок на уровне субъекта Федерации будут выявлены существенные нарушения в деятельности предприятия-недропользователя, и обязанность распорядителя недр – удовлетворять требования субъекта РФ.
III. Определение новых законодательных терминов
Как было сказано выше, в настоящий момент субъекты РФ практически исключены из системы управления фондом недр и контролем за деятельностью недропользователей на своей территории.
Необходимым условием для наделения дополнительными полномочиями и легитимизации действий субъекта РФ является принятие соответствующих новелл в действующем законодательстве.
Для определения конкретных нормативных актов, в которые необходимо вносить указанные изменения, и уровня корректировок необходимо понимание, каким именно понятиям и механизмам будет придаваться статус правовых норм, поэтому в рамках данной статьи укажу лишь возможные направления совершенствования терминологии и определением основных механизмов, требующих правого закрепления.
Для легитимизации усиления роли субъектов РФ в процессе недропользования и контроля за недропользователями, осуществляющими свою деятельность в пределах данных субъектов РФ, предлагается ввести в правовой оборот следующие понятия:низкоперспективные участки недр;
делегирование субъекту РФ функций и полномочий по управлению фондом недр;
независимая нефтяная компания;
выработанные и трудноизвлекаемые запасы;
контроль деятельности пользователя недр со стороны субъекта РФ;
существенные нарушения деятельности недропользователя,
а также следующие механизмы:делегирования субъекту РФ отдельных функций федерального центра по управлению фондом недр;
участия субъекта РФ при выдаче лицензий по участкам федерального значения, расположенным на территории субъекта (выработка предложений субъекта РФ и обязательное включение их в условия недропользования);
внесения предложений от субъекта РФ по досрочному отзыву лицензий на право пользования недрами.
Существующая система контроля не позволяет вести оперативный (в промежутках между плановыми проверками, которые осуществляются один раз в три года) надзор за деятельностью предприятий-недропользователей
Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен.
Предполагается, что для оформления подобных новаций потребуется внесение изменений и дополнений в действующие федеральные законы, подзаконные и ведомственные нормативные акты, а также принятие актов регионального уровня.
Точный перечень подлежащих правке и вновь принимаемых документов может быть составлен только после определения и выработки всех механизмов, которые, по мнению разработчиков, могут реально решить вопрос об усилении роли субъектов РФ в области управления фондом недр и контролем за деятельностью недропользователей на своей территории.